Міністерство не може здійснювати тлумачення Конституції чи законів України, встановлювати законність і таким чином підміняти судову чи законодавчу владу, - Мар`яна Кричковська

05.11.2022

Державна влада і місцеве самоврядування – це дві вертикалі, які є самостійними суб’єктами здійснення делегованої народом влади. Згідно Конституції України, єдиним джерелом всієї влади в державі є народ (ст. 5 Конституції України). Органи місцевого самоврядування наділяються легітимною владою від територіальних громад для представництва їх інтересів, в той час як державна влада виражає суверенну волю всього народу та ділиться на законодавчу, виконавчу і судову.   Такий поділ влади є фундаментальною основою конституційного ладу в Україні.

Здійснення державної влади, зокрема на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, завдяки визначеній Основним Законом України системі стримувань і противаг забезпечує стабільність конституційного ладу, запобігає узурпації державної влади та узурпації виключного права народу визначати і змінювати конституційний лад в Україні. (Рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 р. № 5-р/2019). Та ж Конституція України у ст. 19 вказує, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Це питання знову стало актуальним після оприлюднення Наказу Міністерства Юстиції України № 3728/5 від 03.09.2022 р. «Про задоволення скарги» (далі – Наказ), яким задоволено скаргу Чернівецької обласної військової адміністрації на реєстраційну дію державного реєстратора від 15.06.2022 р. № 1000381070012005682 «Державна реєстрація змін відомостей про юридичну особу» (далі – Скарга). Підставою цього Наказу став Висновок Центральної Колегії Міністерства юстиції України з розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб’єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції (далі – Колегія) від 22.08.2022 р. за результатами розгляду скарги Чернівецької ОВА від 22.06.2022 № 01.46/11-1081 на згадану вище реєстраційну дію.

У своєму Висновку Колегія зробила спробу трактування Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в частині розподілу повноважень між обласними радами та обласними військовими адміністраціями – навіть далі – вказала, що повноваження обласних рад достроково припинені (п. 8 -9 Висновку колегії). Таку новину одразу ж підхопили місцеві медіа та телеграм-канали з заголовками типу: повноваження обласних рад припинені – Наказ  Міністерства юстиції України.

То що таке міністерство в системі державної влади і які його завдання? Основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є, якщо говорити про право - узагальнення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України (п. 4 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»).

Це, між іншим, стосується усіх міністерств, в тому числі і Міністерства юстиції. І це те, про що варто пам’ятати – міністерство є органом саме виконавчої влади, покликаним на виконання законів, державної політики тощо – але в жодному випадку міністерство не буде нічого тлумачити, надавати роз’яснення статей Конституції України чи законів, встановлювати законність чи в будь-який інший спосіб підміняти судову чи законодавчу владу.

Тобто всі роз’яснення, які, зокрема,  може робити Міністерство юстиції – це роз’яснення з питань, пов’язаних з діяльністю Мін’юсту, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства, а також стосовно актів, які ним видаються (пп. 32 п. 4 Положення про Міністерство юстиції України, затверджено постановою КМУ №228 від 02.07.2014 р.).

Зважаючи на той факт, що Закон України «Про правовий режим воєнного стану», є актом законодавчої гілки влади – Верховної Ради України, жодного тлумачення цього закону Міністерство юстиції не могло здійснювати, і жодних висновків щодо нього не могло надавати. 

Окремо слід зазначити, що в межах своїх повноважень, Міністерство юстиції України розглядає відповідно до закону скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб’єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Мін’юсту та приймає обов’язкові до виконання рішення (пп. 83-10 п. 4 Положення про Міністерство юстиції України, затверджено постановою КМУ №228 від 02.07.2014 р.). Порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб’єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 р. №1128 (далі – Прядок розгляду скарг). Межі перевірки встановлено в п. 9 Порядку розгляду скарг.

Провіряючи скаргу Чернівецької обласної військової адміністрації Колегія рекомендувала задовільнити її в повному обсязі та скасувати в ЄДР реєстраційну дію. Такого висновку Колегія дійшла на підставі того, що, на їх думку, Розпорядження голови Чернівецької обласної ради від 13.06.2022 № 40-П «Про призначення Олени Ратовської на посаду директора комунального підприємства «Чернівецький обласний бібліотечний колектор» (далі – Розпорядження) не є документом, який відповідно до п. 2 ч. 4 ст. 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань» (далі - Закон про реєстрацію) може бути підставою для державної реєстрації змін, пов’язаних із зміною керівника Підприємства.

У пунктах 5-9 Висновку Колегії, як аргумент прийняття рішення про скасування реєстраційної дії наведено, що з утворенням військових адміністрацій обласні ради достроково припинені, а отже розпорядження не потрібно брати до уваги.

В процесі прийняття такого Висновку Колегія Міністерства юстиції України здійснила правозастосування згаданих норм Закону України «Про правовий режим воєнного стану», але не їх правотлумачення і навіть не офіційне роз’яснення. По суті, Колегією було здійснено підбір норми права, яка, на думку Колегії, регулює відповідні правовідносини між скаржником і відповідачем та здійснено власне інтерпретаційне застосування вказаної норми права відповідно до їх колективного переконання в оспорюваних правовідносинах. Однак, така інтерпретація порядку застосування матеріальної норми права не містить собою обов’язковості виконання чи роз’яснення для невизначеного кола осіб – не є нормативною нормою права та немає обов’язковості для правовідносин, які виникають за межами суб’єктів спору інших, аніж ті які випливають з правового характеру спору.

Така ж позиція закріплена і в ухвалі Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження від 31.03.2009 р. № 15-у/2010: Конституційний Суд України виходить з того, що офіційне тлумачення і застосування правових норм є різними видами юридичної діяльності. Офіційним тлумаченням вважається діяльність компетентного органу державної влади щодо з’ясування і роз’яснення волі законодавця, матеріалізованої в нормі права (усвідомлення та роз’яснення смислу норм права з метою найбільш правильної їх реалізації). Правозастосовна діяльність полягає в індивідуалізації правових норм щодо конкретних суб’єктів і конкретних випадків, тобто в установленні фактичних обставин справи і підборі правових норм, які відповідають цим обставинам. Пошук та аналіз таких норм з метою їх застосування до конкретного випадку є складовою правозастосування (аб. 2 п. 3 мотивувальної частини).

Фактично, Колегія Міністерства юстиції України у своєму Висновку за Скаргою здійснила правозастосування норм законів України «Про правовий режим воєнного стану» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань». І наслідки такого правозастосування не мають жодного впливу ані на Львівську обласну раду чи Львівську обласну військову адміністрацію, ані на будь яку іншу раду чи адміністрацію (окрім сторін Скарги). А коли мова іде про обсяг повноважень обласних рад та військових адміністрацій, то Наказ Міністерства юстиції України № 3728/5 від 03.09.2022 р. не може і не може мати жодного впливу ані як джерело права, ані як спосіб тлумачення норм, які регулюють їх діяльність.

Окреме питання про право Міністерства юстиції України робити висновок про повноважність органів місцевого самоврядування, розглядаючи Скаргу та давати висновок про дострокове припинення повноважень рад.

Наказ Міністерства юстиції України № 3728/5 від 03.09.2022 р. є індивідуальним актом, який вичерпує дію своїм виконанням – в даному випадку скасуванням реєстраційної дії та зупиненням повноважень реєстратора, а також може бути оскаржений в судовому порядку. Цей акт не має жодного впливу на праворозуміння чи правову інтерпретацію норм законодавства, не містить в собі обов’язкових до виконання приписів окрім суб’єктів за Скаргою, не може слугувати джерелом права в широкому розумінні і тим більше не є прецедентним.

В даному випадку, Колегія  вийшла за межі своїх повноважень, давши правову оцінку законності розпорядження органу місцевого самоврядування і втрутилась в повноваження судової гілки влади. Як вже зазначав Конституційний Суд України, об’єктивне застосування та належне тлумачення без будь-яких переваг можливі лише за умови незалежності Конституційного Суду України і судової влади загалом та відсутності негативного впливу і тиску законодавчої та виконавчої влади, які керуються не стільки інтересами права, скільки інтересами політики та партійними уподобаннями (рішення Конституційного Суду України від 27.10.2020 р. № 13-р/2020).

Згідно з проведеною судовою реформою у 2016 році, немає жодного державного органу в Україні, який міг би здійснювати тлумачення законів, у тому числі положень Закону України «Про правовий режим воєнного стану», незважаючи на всі його суперечливі норми. Однак, саме судова гілка влади сьогодні наділена так званим правом «суддівського правотворення». В процесі здійснення повноважень, суд також здійснює правозастосовчу діяльність, от тільки наслідки такої діяльності оформлюються у формі рішення суду – судові рішення, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об’єднаннями на всій території України. Застосування норми права судами не можливе без з’ясування її змісту, а тому під час розгляду спору суд здійснює тлумачення цієї норми. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов’язковими для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права. (ст. 13 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»).

Застосування норми права в процесі прийняття Наказу Міністерства юстиції України № 3728/5 від 03.09.2022 р. не є її тлумаченням чи, тим більше, підставою для висновків про легітимність влади. Це, всього лиш, правозастосування центральним органом виконавчої влади норми закону відповідного до свого праворозуміння.

Наразі офіційне правотлумачення норми при розгляді гіпотетичних спорів між двома суб’єктами влади –органом місцевого самоврядування в особі обласної ради та місцевим органом центральної виконавчої влади – військовою адміністрацією може здійснюватися лише за допомогою адміністративних судів.